Dissoudre pour mieux régner

Un article du Monde Diplomatique
vendredi 19 mars 2021
par  Sud Educ Bourgogne

Alors que la ministre de l’enseignement supérieur entend purger l’université de l’« islamo-gauchisme », le projet de loi « confortant le respect des principes de la République » prévoit d’instaurer un contrôle idéologique des associations. Dans cette entreprise d’élimination des pensées qui le dérangent, le gouvernement recourt également à la dissolution administrative, en vertu d’une loi votée en janvier 1936.

par Dominique Pinsolle

Consécutive à l’assassinat du professeur Samuel Paty par un fanatique islamiste, le 16 octobre 2020, la dissolution par le ministère de l’intérieur français du Comité contre l’islamophobie en France (CCIF), intervenue le 2 décembre dernier, n’a suscité que de rares protestations. Pourtant, l’interdiction de cette organisation, sans lien avec le terrorisme, pose à nouveau la question de la légitimité d’une mesure d’exception originellement conçue pour défendre la République contre un danger imminent. Serait-elle devenue une arme politique pour faire taire des groupes d’opposition ou satisfaire un électorat ?

L’origine de la loi permettant la dissolution administrative remonte aux événements du 6 février 1934. Ce jour-là, une grande manifestation est organisée à Paris par, entre autres, les ligues d’extrême droite. Elles protestent contre le renvoi du préfet de police Jean Chiappe, acquis à leurs idées, et dénoncent un régime considéré comme corrompu. La manifestation tourne à l’émeute et se solde par la mort de quinze personnes. Aussitôt, la gauche y voit une tentative de coup d’État fasciste justifiant une limitation de la liberté d’association garantie par la loi de 1901.

Ainsi naît la loi du 10 janvier 1936 « sur les groupes de combat et milices privées ». Elle permet au pouvoir exécutif de prohiber, par un simple décret du président de la République rendu en conseil des ministres, une association légalement constituée ou un groupement de fait qui provoquerait à des manifestations armées, présenterait un caractère militaire ou chercherait à porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou à renverser la République. Cette procédure se distingue de la dissolution judiciaire, menée sous le contrôle d’un juge, qui peut intervenir notamment en cas de condamnation pénale.

Grâce à ce nouvel outil juridique, les ligues nationalistes sont interdites entre février et juin 1936, soit avant et après la formation du gouvernement de Front populaire par Léon Blum. À la Chambre des députés, le 30 juin 1936, l’homme d’affaires et député Pierre Taittinger, qui dirigeait les Jeunesses patriotes, lance un avertissement au ministre de l’intérieur Roger Salengro : « Prenez garde que les mesures prises ne se retournent un jour contre les hommes qui aujourd’hui vous approuvent (1). » Effectivement, la dissolution administrative, dirigée au départ contre les ligues, est rapidement utilisée contre d’autres mouvements. Elle sert, dès 1937, à réprimer l’indépendantisme algérien, puis, après la signature du pacte germano-soviétique, le Parti communiste français (PCF), interdit le 26 septembre 1939, sous le gouvernement du radical Édouard Daladier.

L’arme est tellement précieuse que, dès le 9 août 1944, la loi du 10 janvier 1936 est remise en vigueur par le gouvernement provisoire de la République française afin d’éliminer les groupes liés à la collaboration. Sont ajoutés à la liste des motifs de dissolution l’entrave au retour à la légalité républicaine, fin 1944, puis le fait d’« exalter » la collaboration ou de permettre à d’anciens collaborateurs de se rassembler dans une association, en 1951.

Des critères très larges
Après 1945, l’argument de la lutte contre la violence armée et de la défense de l’intégrité du territoire national est utilisé contre de nombreuses organisations anticolonialistes. À l’inverse, ce sont les partisans de l’Algérie française qui sont ciblés par Charles de Gaulle après son retour au pouvoir en 1958 : l’Organisation armée secrète (OAS), clandestine et terroriste, est dissoute fin 1961. Les événements de mai 1968 marquent une rupture : les violences urbaines et les affrontements entre militants amènent le gouvernement à bannir dès le 12 juin onze organisations d’extrême gauche, dont le Mouvement du 22 mars et les Jeunesses communistes révolutionnaires. La formation d’extrême droite Occident subit le même sort en octobre 1968, puis, en mai 1970, la Gauche prolétarienne.

L’interdiction de ce mouvement maoïste provoque des troubles à Paris et dans d’autres villes. Devant le tribunal chargé de le juger pour reconstitution de mouvement dissous, en octobre 1970, le « mao » Alain Geismar se félicite du fait que « face à ces provocations la riposte a été violente et de masse », car « attaquer les maoïstes en 1970, c’est attaquer le peuple ». Or, comme venait de le rappeler La Cause du peuple dans son numéro d’août (en paraphrasant Bertolt Brecht), « on ne dissout pas le peuple (2) ». Les réactions de soutien sont bien plus nombreuses lorsque la Ligue communiste est proscrite, en 1973, après la manifestation du 21 juin contre le meeting du groupe néofasciste Ordre nouveau, également rendu illégal (plus de soixante-dix policiers sont blessés au cours des affrontements).

À l’impératif d’éradication de la violence politique continue de s’ajouter, dans les années 1970, celui de la préservation de l’intégrité du territoire national, cette fois face à divers mouvements autonomistes basques, bretons et corses. Parallèlement, le champ d’application de la loi du 10 janvier 1936 s’élargit en intégrant, en 1972, le fait de provoquer directement ou indirectement « à la discrimination, à la haine ou à la violence » ethnique, nationale, raciale ou religieuse. Un septième motif est intégré en 1986 à la loi, qui vise désormais explicitement les organisations terroristes ou liées au terrorisme.

Au total, entre 1936 et 2013, le juriste Romain Rambaud a recensé 124 dissolutions administratives prononcées sur la base de la loi du 10 janvier 1936 ou d’autres textes de circonstance (3). Les mesures prises contre des organisations d’extrême droite par le gouvernement socialiste de M. Jean-Marc Ayrault en 2013 ont marqué le retour en force de ce type de décision. Après la mort, cette année-là, du militant antifasciste Clément Méric, tué au cours d’une rixe, cinq groupes nationalistes sont interdits, soit un chiffre jamais atteint depuis 1987. Le niveau de 1968 est encore loin, mais les mesures prises en 2020 contre deux associations (dont le CCIF) et un collectif militant accusés de complicité avec le terrorisme islamiste confirment cette tendance à un usage plus important de la loi du 10 janvier 1936, aujourd’hui reprise dans le code de la sécurité intérieure. Contraint de préserver un semblant d’équilibre dans la lutte contre « les extrêmes », le gouvernement a en outre lancé une procédure contre le groupe d’extrême droite Génération identitaire après ses actions antimigrants.

Toujours justifié par un souci d’efficacité et par une situation d’urgence, ce recours comporte toutefois un risque d’instrumentalisation politique non négligeable. D’autant que le pouvoir exécutif jouit en la matière d’une très grande liberté d’action : seules dix dissolutions prononcées sur le fondement de la loi du 10 janvier 1936 ont été annulées par le Conseil d’État, dont la moitié pour des questions de forme, sur un total de quarante recours.

Les cinq cas dans lesquels les arguments du gouvernement ont été contredits sur le fond par le juge administratif prouvent que le pouvoir exécutif ne peut pas éliminer d’un claquement de doigts toute formation jugée un peu trop radicale. En 1957, la dissolution de l’Association France-Vietnam, prononcée quatre ans plus tôt, est ainsi annulée, tout comme celle de trois organisations trotskistes (le groupe Révoltes, la Fédération des étudiants révolutionnaires et l’Organisation communiste internationaliste) en 1970. Plus récemment, en 2014, le recours de l’association gérant le bar parisien où se réunissaient les deux groupes nationalistes mis en cause pour le meurtre de Clément Méric a abouti auprès du Conseil d’État.

Les cas d’annulation restent cependant marginaux, et les motifs d’interdiction sont suffisamment larges pour permettre au gouvernement de bâtir sans trop de difficultés des argumentaires peu susceptibles d’être rejetés par la juridiction administrative suprême. En effet, ce ne sont pas uniquement des actes qui peuvent être visés par la loi, mais également des idées et des discours, dans la mesure où ceux-ci sont liés à des activités présentant un danger aux yeux de l’État. Ainsi, il ne s’agit pas uniquement de réprimer des atteintes à l’intégrité du territoire national, mais d’interdire des organisations ayant ce « but » ; ce qui justifie, par exemple, la confirmation par le Conseil d’État de la dissolution du parti indépendantiste basque Enbata, pourtant légaliste, en 1975. De même, ce n’est pas seulement la discrimination raciale en tant que telle qui est décisive, mais également le fait de « propag[er] des idées ou des théories tendant à justifier ou encourager » cette dernière. Quant au terrorisme, l’objectif n’est pas uniquement d’interdire des groupes adeptes de la violence armée, mais d’éradiquer des « agissements en vue de provoquer des actes » de cette nature.

Autant dire que ces catégories permettent de cibler un nombre relativement important d’associations, en établissant des liens entre des individus, des groupes, des faits ou des doctrines. Cela explique l’absurdité de la situation actuelle, dans laquelle le CCIF, une association défendant des musulmans victimes de discriminations, qui n’a fait l’objet d’aucune poursuite pénale en dix-sept ans d’existence, se retrouve visée au même titre qu’un groupuscule néonazi ou qu’une organisation clandestine posant des bombes.

On objectera que l’imminence d’un danger appelle des mesures radicales. Or, même sur le plan strictement répressif, l’efficacité de la dissolution administrative est loin d’être évidente. D’une part, les groupes proscrits finissent souvent par réapparaître sous une autre forme : l’Étoile nord-africaine, par exemple, laisse place en 1937 au Parti du peuple algérien, puis, en 1946, au Mouvement pour le triomphe des libertés démocratiques, lui-même banni en 1954 (4).

D’autre part, le recours à la loi du 10 janvier 1936 peut s’avérer contre-productif. L’interdiction des ligues d’extrême droite en 1936, par exemple, « favorise, par réaction », la création du Comité secret d’action révolutionnaire (CSAR, dit « la Cagoule »), responsable d’une tentative de putsch en 1937 (5). L’historien Nicolas Lebourg, s’appuyant sur les travaux de Xavier Crettiez et Isabelle Sommier, rappelle par ailleurs que l’éclatement de certaines structures peut entraîner le passage à l’acte de militants isolés ou provoquer une surenchère de violence entre nouveaux groupes concurrents. Ainsi, en 1973 et 1974, le nombre d’attentats d’extrême droite ou d’extrême gauche augmente de plus de 30 % après la mise hors la loi d’Ordre nouveau et de la Ligue communiste. En 1974 et 1975, on compte quatre fois plus d’attentats en Corse qu’au cours de la décennie précédente, malgré l’interdiction du Fronte paisanu corsu di liberazione (6).

Une procédure à abolir ?
Toute dissolution administrative n’est pas dénuée de fondement ou d’utilité. Mais cette dernière dépend, comme le conclut Lebourg, de l’articulation de la mesure avec une « stratégie de réintégration sociale de la marge à la norme ». Si le risque de provoquer davantage de troubles est trop important, l’État a tout intérêt à laisser évoluer certains groupes radicaux, en espérant que leurs militants soient absorbés par leurs activités routinières ou finissent par rejoindre le jeu politique et électoral classique. D’où le fait que certaines organisations qui pourraient être dissoutes ne le sont pas et que, bien souvent, les autorités préfèrent surveiller qu’interdire.

Il n’en demeure pas moins que la législation comporte des brèches dans lesquelles un pouvoir peu soucieux des libertés fondamentales peut tenter de s’engouffrer. Une restriction de son champ d’application au profit des juges permettrait de réduire ce risque. Rambaud estime même que « la question se pose de savoir s’il est pertinent de maintenir le principe même d’une dissolution administrative », dans la mesure où « les données politiques et juridiques contemporaines ne sont pas celles des années 1930 et ne justifient peut-être plus, au regard des libertés, le maintien d’une procédure à ce point flexible (7) ».

Le choix du gouvernement actuel est tout autre. Le projet de loi « confortant le respect des principes de la République » intègre les dispositions prévues par la loi du 10 janvier 1936, tout en actualisant et en allongeant la liste des motifs de dissolution. À la violence armée, par exemple, est ajouté le fait de provoquer, plus largement, des « agissements violents contre les personnes ou les biens ». Manifestants, vous voilà prévenus.

Dominique Pinsolle

Maître de conférences en histoire contemporaine à l’université Bordeaux Montaigne.

(1) Journal officiel, 1er juillet 1936.

(2) Cité dans Gilles Ferragu, « 1970 : l’été indien de la révolution, commentaire de la couverture de La Cause du peuple, n° 27, août 1970 », Parlement[s], Revue d’histoire politique, n° 28, Rennes, 2018.

(3) Romain Rambaud, « La loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées (article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure) : l’arme de dissolution massive », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2015. Sauf mention contraire, la chronologie des dissolutions et des arrêts du Conseil d’État est tirée de cette étude.

(4) Gilles Ferragu, Histoire du terrorisme, Perrin, Paris, 2014.

(5) Frédéric Monier, Le Complot dans la République. Stratégies du secret de Boulanger à la Cagoule, La Découverte, coll. « L’espace de l’histoire », Paris, 1998.

(6) Nicolas Lebourg, « Usages, effets et limites du droit de dissolution durant la Ve République », dans Romain Sèze (sous la dir. de), Les États européens face aux militantismes violents. Dynamique d’escalade et de désescalade, Riveneuve, coll. « Violences et radicalités militantes », Paris, 2019.

(7) Romain Rambaud, « La loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées », op. cit.

source : Le monde diplomatique, mars 2021
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